Lean este interesante artículo. AGF.
De los monopolios y oligopolios que han transitado intactos por la democratización del país, los notarios públicos son un caso muy peculiar. A diferencia de las empresas del sector telecomunicaciones, de Pemex o de los principales sindicatos del sector público, los notarios desempeñan una actividad que cada entidad federativa regula de forma independiente. Las divisiones partidistas que han frenado en el ámbito federal las iniciativas a favor de una mayor competencia no se observan en muchas entidades, donde gobiernos de distinto signo partidista tienen plena capacidad para impulsar sus agendas. No obstante, en ninguna parte del país se ha intentado una transformación a fondo de la estructura de protección y privilegios que beneficia a las notarías públicas.
Los notarios son particulares, abogados de profesión autorizados por el Estado para desempeñar un servicio público: certificar o "dar fe" sobre una serie de actos jurídicos. De forma más concreta, los notarios pueden expedir, entre otros documentos, copias certificadas, otorgar poderes y testamentos. Más importante, los notarios son los únicos autorizados para realizar la escrituración de inmuebles que cambian de propietario, y es su obligación recaudar los impuestos que se desprendan de la operación de traslado de dominio. Esta última actividad es la mayor fuente de ingresos para las notarías, y el principal concepto porque se señala que extraen rentas monopólicas.
En México las notarías gozan de mecanismos de protección que ya han sido eliminados (o que al menos se consideran ilegales) en otros sectores de la economía. En primer lugar, hay un control de precios, pues el gobierno de cada entidad establece un "arancel" en el que se fijan los honorarios que las notarías podrán cobrar por los distintos servicios que prestan. En segundo lugar, se establecen barreras artificiales a la entrada. Para ejercer como notario no basta demostrar que se tienen las credenciales académicas y los conocimientos necesarios, pues para la creación de nuevas notarías también es necesaria la autorización expresa del titular del Ejecutivo de cada entidad.
En el sistema mexicano los notarios deben formar parte del colegio respectivo en su entidad. Estos colegios son organismos gremiales en el sentido medieval del término: organizaciones que por concesión del soberano controlan la producción en beneficio de sus miembros. Aunque existen dependencias de gobierno que regulan la actividad de los notarios, la legislación contempla una serie de atribuciones para los colegios de notarios —de forma destacada, ellos realizan el estudio económico con base en el cual se determina el arancel. En la práctica, esto ha significado una virtual autorregulación por parte de las notarías, en la que los consumidores no tienen representación.
En 2008 Jesús Silva-Herzog Flores publicó La dimensión económica del notariado. Entre otras cosas, este texto analiza si los notarios obtienen rentas derivadas de prácticas monopólicas. El autor concluye precisamente lo contrario de lo que aquí sugiero: que los notarios sí constituyen un "monopolio público", pero que no es justificado afirmar que obtengan rentas extraordinarias.
Como lo hace notar Silva-Herzog Flores, hay varias razones más o menos buenas para que las notarías tengan un marco regulatorio de excepción. El argumento que sin la protección económica que reciben los notarios se pervertiría la profesión, se socavaría el Estado de derecho y se pondría en riesgo la paz social, tiene un fundamento sólido. No de balde la mayoría de los países con un sistema de notariado similar al mexicano establecen barreras a la entrada o controles de precios (o más frecuentemente ambos).
Sin embargo, en el caso del notariado en México lo verdaderamente anómalo no son los aspectos más abstractos y generales de su marco regulatorio, siempre perfectible, sino el tema mucho más prosaico de sus prácticas cotidianas y sobre todo de sus tarifas; es un asunto más cuantitativo que cualitativo, de pesos y centavos (o de cientos y miles de pesos para poner las cosas en su justa dimensión). Por lo mismo, resulta imposible determinar si los notarios obtienen o no rentas monopólicas sin hacer una evaluación con base en cifras.
En este sentido, resulta ingenuo asumir que el mero hecho de que la ley señale que las autoridades locales deberán prever un "ingreso adecuado" para los notarios, implica que éstos no obtienen rentas monopólicas. Resulta ingenuo cuando el arancel se aprueba con base en una propuesta que elabora el propio Colegio de Notarios. También resulta ingenuo sin antes valorar si existe o no una relación clientelar entre los notarios y la clase política (que sabemos es la norma en muchas entidades y que tampoco deja de existir automáticamente porque las patentes de notario se asignen por concurso). Más importante, hay muchos indicios que sugieren que lo que los notarios cobran y que las autoridades consideran "adecuado", es "excesivo" según parámetros tanto nacionales como internacionales, y según el sentido común.
En primer lugar están los comparativos internacionales. Al respecto, llama la atención que las autoridades responsables de regular la función notarial en México —en el caso del Distrito Federal la Consejería Jurídica y de Servicios Legales— llegan a conclusiones muy distintas que las de países con marcos legales similares. En el Distrito Federal los honorarios que los notarios cobran por escriturar un inmueble con un valor de un millón de pesos son un 40% más bajos que en Jalisco, pero más del triple que en España, cuatro veces más altos que en Colombia y seis veces más altos que en Chile.
Fuentes: Para Jalisco, el Arancel Notarial Oficial para el año 2010; para el Distrito Federal, el Arancel de Notarios del Distrito Federal, publicado el 10 de marzo de 2010; para España, la instrucción del 22 de mayo de 2002 de la Dirección General de los Registros y del Notariado; para Colombia, la Resolución 11621 de la Superintendencia de Notariado y Registro, del 22 de diciembre de 2010; para Chile, el Arancel de los Notarios Públicos, del 27 de noviembre de 1998.
Desafortunadamente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya resolvió que los notarios no son funcionarios públicos. Esto implica, entre otras cosas, que los notarios, a pesar de que derivan sus ingresos de una concesión que les otorga el Estado para prestar un servicio público, no son sujetos obligados de las leyes en materia de transparencia. Así las cosas, es muy difícil obtener información que permita evaluar de forma rigurosa si las notarías cumplen de forma efectiva con su responsabilidad de brindar un servicio público, y operan con o sin rentas monopólicas. Sin embargo, el análisis del directorio de notarías del Distrito Federal, documento aparentemente trivial pero que al menos está disponible públicamente, resulta revelador. Tomo al Distrito Federal como referencia porque en esta entidad ha existido desde hace muchos años una normatividad más estricta que en muchos otros estados (que al menos prevé mecanismos meritocráticos para la distribución de las notarías).
La característica que más llama la atención al observar el directorio de notarios del Distrito Federal es la concentración de las notarías en una porción muy restringida de la ciudad, que coincide claramente con las zonas de mayor poder adquisitivo. En Benito Juárez y Miguel Hidalgo —dos de las delegaciones más ricas— hay 88 veces más notarios per cápita que en Iztapalapa. De hecho, en seis delegaciones del oriente, donde viven la mitad de los capitalinos, prácticamente no hay notarías (en Milpa Alta, Tláhuac y Venustiano Carranza no hay una sola). Ciertamente, es comprensible que haya más notarías ahí donde la actividad económica es más intensa y existe mayor demanda para sus servicios, sin embargo, este factor difícilmente es suficiente para explicar disparidades como las que observamos. Esta distribución geográfica es todavía más anómala si consideramos que se trata de un servicio público que debería ser cercano a toda la ciudadanía.
La localización de las notarías también confirma la percepción de muchos de sus clientes de que los notarios operan con una estructura de costos propia de un servicio de lujo. Dentro de las delegaciones de mayores ingresos, las notarías se ubican de forma desproporcionada en las colonias más exclusivas, donde las rentas son más elevadas. Por ejemplo, sólo en las Lomas de Chapultepec hay 21 notarías, más del doble que en las seis delegaciones del oriente de la ciudad. Como está a la vista de todos, muchas notarías son, por su ubicación y sus características exteriores, similares a los despachos de abogados que defienden grandes intereses corporativos, e incluso a algunas representaciones diplomáticas.
El pago de oficinas de lujo es sólo un factor muy parcial para explicar el elevado costo de las notarías, sin embargo, es importante porque es indicativo del elevado ingreso que generan. Los individuos de altos ingresos tienden a sustituir ganancias adicionales por comodidad en el trabajo, y de forma equiparable los consumidores más acaudalados tienden voluntariamente a pagar precios más altos a cambio de comodidad o exclusividad. Esta práctica es perfectamente inobjetable —y minoritaria— en los mercados competitivos, en el que los consumidores eligen o no pagar el sobreprecio que supone el lujo; cuando no hay condiciones de competencia, esta práctica apunta a que los productores efectivamente están utilizando su poder de mercado para extraer rentas.
Sin ahondar sobre el manido tema del clientelismo y el favoritismo en la asignación de notarías, menciono algunos otros datos que llaman la atención de la simple revisión del directorio de notarios del Distrito Federal —donde la normatividad establece desde hace 60 años procedimientos meritocráticos de ingreso. Al revisar los apellidos se encuentra que al menos el 16% de los notarios tiene parentesco consanguíneo con otro notario; o seguramente son hermanos (tienen apellidos poco comunes e idénticos); o muy posiblemente tienen una relación filial (comparten un apellido y sus notarías se ubican en el mismo domicilio). Quedan fuera de la contabilización los que estén emparentados, pero tengan apellidos comunes y no compartan oficina, por lo que la cifra real de notarios emparentados posiblemente es superior al 20%. En cuanto a los nombres de pila, el patrón más destacado es la inequidad de género: sólo el 6% de los notarios del Distrito Federal tienen nombre de mujer.
Volviendo al tema de las rentas monopólicas que los notarios extraen, es importante señalar que no se trata de una suma trivial. De hecho, con frecuencia, los consumidores no dimensionan la magnitud de los honorarios que los notarios cobran porque ésta se diluye en el precio el inmueble que compran y el monto de los impuestos que deben pagar. La irracionalidad de la suma es más evidente si consideramos que la mayor parte de los hogares se endeudan para comprar una casa. Es decir, el valor de su casa es mayor a su patrimonio, y por ende están entregando al notario, sólo por concepto de honorarios y por llevar a cabo un trámite, más del 1% de su patrimonio (tomando como referencia que para escriturar un inmueble de un millón de pesos hay que pagar 12 mil 544 pesos, sólo por concepto de honorarios notariales, y excluyendo los derechos, impuestos y gastos por terceros). Visto desde otro ángulo, tampoco parece desproporcionado afirmar que, para escriturar, muchos hogares pagarán al notario una suma cercana a un mes completo de ingreso.
Mantener un servicio público a un costo artificialmente alto no sólo tiene un impacto negativo sobre la economía. La excesiva protección de las notarías también tiene efectos perversos sobre la certeza jurídica que originalmente busca defender. Aunque la oferta del servicio se establezca por medio de barreras a la entrada y controles de precios, la ley de la demanda sigue operando; entre más altas sean las tarifas que se autorizan a los notarios, un menor número de hogares y negocios obtendrá escrituras que den certeza sobre su propiedad, con el riesgo que ello implica para la paz social. De ahí la importancia de evaluar cuáles de los factores que subyacen en el elevado costo de los servicios notariales se justifican, y cuáles son superfluos y deben eliminarse. Una evaluación de este tipo sólo es viable si se realiza de forma independiente, y no puede limitarse a citar el marco jurídico, debe hacerse con base en análisis comparativos, de costos, procesos y de calidad en el servicio. Por ejemplo, se argumenta que las tarifas de los notarios son mucho más caras en México que en otros países porque aquí se presta "asesoría". En la práctica, el notario muchas veces sólo se presenta el tiempo indispensable para firmar, y la asesoría que su personal presta es trivial o inexistente, pues se trata de operaciones simples y rutinarias. Por lo tanto, es necesario establecer de forma empírica en qué consiste la asesoría, cuánto tiempo dura y si no sería más conveniente que los usuarios que efectivamente la requieran la contraten con el abogado de su elección.
Ciertamente, existen algunas acciones que buscan acercar los servicios notariales a las mayorías y ofrecer descuentos, como las denominadas "Jornadas Notariales". Sin embargo, estos esfuerzos son fragmentarios, y no se entiende por qué las autoridades, ni en el Distrito Federal ni en el resto de la República, han impulsado medidas para que de forma ordinaria el servicio se preste con una estructura de costos y de tarifas equiparable a estándares internacionales y a la de otros servicios públicos en el país. Posiblemente la confirmación de la alternancia política como la norma en las elecciones locales, y un mayor activismo de la sociedad, propicien un cambio en este sector en los próximos años.
Concluyo ofreciendo algunas cifras sobre otra institución —de origen republicano, no medieval— que en México también tiene facultades para ejercer la fe pública. Me refiero al Registro Civil, que es responsable de dar certeza nada menos que sobre la identidad de nuestros hijos y nuestros muertos, y sobre la legalidad de los matrimonios. Curiosamente, en el Distrito Federal el Registro Civil depende de la misma institución que regula a los notarios, la Consejería Jurídica y de Servicios Legales. A pesar de tener una naturaleza similar, los contrastes entre estos dos servicios públicos son abismales.
El Registro Civil es operado por funcionarios públicos, en condiciones mucho más modestas que las notarías. Los derechos que se cobran varían entre 52 pesos por los trámites más sencillos, como la expedición de copias certificadas, hasta cinco mil 376 pesos por el trámite más caro. El registro de un niño a domicilio cuesta 271 pesos; casarse en los juzgados sale en 871, exactamente lo mismo que divorciarse (si es de común acuerdo, con pleito sale más caro). Aunque en la capital sólo hay 52 juzgados del Registro Civil, hay al menos uno en cada delegación e incluso uno en la colonia penal federal de las Islas Marías, donde el director del penal presta el servicio. Ninguno de los jueces del Registro Civil es pariente consanguíneo de otro; el 52% son mujeres.
Roberto Valladares Piedras. Especialista en políticas públicas. Ha laborado en instituciones académicas, en organizaciones no gubernamentales y en la administración pública.
